América Latina enfrenta crisis fiscal de infraestructura existencial. La región necesita invertir aproximadamente 5% de su PIB anual en infraestructura para alcanzar estándares de desarrollo de países como Corea del Sur o Japón, pero gobiernos nacionales carecen de recursos fiscales para financiar esta inversión sostenidamente.
Con presupuestos públicos limitados, déficits fiscales, y presiones de deuda, gobiernos han girado hacia alianzas público-privadas (PPPs) como mecanismo para movilizar capital privado hacia infraestructura crítica.
Escala de Movilización de Capital Privado:
- Últimos 30 años: USD 760 mil millones en capital privado canalizado hacia infraestructura en LAC
- Crecimiento reciente (2022-2024): Inversión PPP aumentó 15%, número de proyectos 25%
- IDB ha soportado más de 50 proyectos PPP movilizando USD 18 mil millones en inversión
- Mercado global de infraestructura sostenible: USD 71 billones en 2025, proyectado USD 405 billones para 2034 (CAGR de 21%)
Definición y Estructuras de PPPs
PPPs son arreglos de colaboración entre entidades gubernamentales y compañías del sector privado donde ambas partes comparten riesgos, financiamiento, e ingresos operacionales para desarrollar, construir, operar, y mantener infraestructura o servicios públicos.
Características Clave:
- Compartición de riesgo: Riesgos se asignan a la parte mejor posicionada para manejarlos
- Contratos a largo plazo: Típicamente 20-30 años
- Inversión privada: Reduce carga financiera inmediata del sector público
- Pagos basados en desempeño: Asegura responsabilidad y calidad
- Innovación privada: Incorpora eficiencia operacional y tecnologías
Estructuras Comunes de PPPs:
- Build-Operate-Transfer (BOT): Sector privado diseña, financia, construye, y opera proyecto antes de transferirlo al público
- Design-Build-Finance-Operate (DBFO): Sector privado maneja diseño, construcción, financiamiento, operación
- Concesiones: Sector privado opera y mantiene activo público recolectando revenues
- Arrendamientos: Sector privado arrienda y opera activo público
- Servicios Compartidos: Ambos sectores colaboran en provisión de servicios específicos
PPPs en Infraestructura: Líderes Regionales y Sectores Prioritarios
Liderazgo Regional:
Según Infrascope 2023/2024 (diagnóstico del IDB sobre capacidad PPP regional):
Tier 1 – Líderes Absolutos:
- Brasil y Chile: Desempeño excepcional con marcos regulatorios maduros, experiencia operacional sólida, y pipelines de proyectos robustos
Tier 2 – Mercados Establecidos:
- Colombia, Uruguay, Perú: Experiencia significativa, reformas regulatorias activas, proyectos en ejecución
Tier 3 – Mercados Emergentes:
- Jamaica, Panama, Ecuador, Suriname, Belize: Fortaleciendo marcos regulatorios, trabajando en preparación de proyectos
Sectores Prioritarios en LAC:
Históricamente, PPPs en LAC se concentraron en:
- Transporte (61%): Carreteras, autopistas, ferrocarriles, puertos
- Energía (26%): Generación, transmisión, distribución de electricidad
- Telecomunicaciones (8%)
- Agua y Saneamiento (3%) – Sector crítico pero históricamente subfinanciado
Este balance refleja que PPPs han sido canalizadas priorizando sectores generadores de ingresos (transporte, energía) sobre servicios básicos (agua), problema que estrategia de PPPs sostenibles busca corregir.
Caso de Éxito: Colombia 4G Program
El programa de infraestructura 4G de Colombia (Cuarta Generación) ilustra PPPs a escala:
Estructura:
- Lanzado en 2014 bajo Plan Nacional de Infraestructura
- USD 24 mil millones de inversión
- 40 PPPs dirigidas a red nacional de carreteras de peaje
- Revenues garantizados por Agencia Nacional de Infraestructura, mejorando confianza de inversores
Impacto:
- Fortalecimiento de mercados de bonos locales
- Atracción de nuevos socios de financiamiento
- Construcción de capacidad local de inversión
- Mayor predictibilidad en marco legal PPP
Inversiones de Impact Privado:
- AllianzGI apoyó programa invirtiendo en dos proyectos viales: Pamplona-Cucuta (122.5 km) en 2023 y Conexión Norte (145.6 km) en 2024
PPPs Sostenibles: Evolucionando desde Transacciones Financieras Puras
Mientras que PPPs fueron históricamente estructuradas enfocadas primariamente en retornos financieros y eficiencia operacional, nueva generación de PPPs integra objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) desde diseño.
Transición Conceptual:
De PPPs Tradicionales:
- Enfoque en eficiencia financiera y operacional
- Minimización de costo para gobierno
- Maximización de retorno para inversionistas privados
Hacia PPPs Sostenibles:
- Integración de consideraciones ambientales, sociales, gobernanza (ESG)
- Contractual obligación a estándares internacionales ESG
- Beneficio compartido entre sectores, comunidades, ambiente
- Alineación con ODS como objetivo explícito
Integración de Sostenibilidad en Ciclo de PPP:
1. Fase de Preparación:
- Análisis Ambiental y Social (E&S): Estudios preliminares incorporando evaluación ambiental, impactos sociales, consulta comunitaria
- Consideraciones Climáticas: Evaluación de vulnerabilidad a cambio climático, medidas de resiliencia requeridas
- Alineación SDG: Documentación explícita de cómo proyecto contribuye a ODS
Instituciones como Banco Mundial ahora requieren análisis de cambio climático en diseños de PPP, incluyendo medidas de resiliencia (drenaje mejorado, sistemas de enfriamiento, energía de backup).
2. Fase de Procuración:
- Criterios de Sostenibilidad en Evaluación de Ofertas: Criterios E&S, no solo financieros, determinan calificación de propuestas
- Puntos Bonus para Innovación Sostenible: Proyectos con características verdes reciben consideración preferencial
- Estándares Internacionales Requeridos: Adopción de frameworks como Equator Principles, IFC Performance Standards, o estándares Banco Mundial
3. Fase de Implementación:
- Contractos Basados en Desempeño: Obligaciones específicas de desempeño ambiental y social
- Penalizaciones por Incumplimiento: Si socio privado falla en metas de sostenibilidad, incurre penalizaciones financieras
- Fondos de Contingencia Climática: Asignación de recursos específicamente para imprevistos climáticos
Sectores Específicos de PPPs Sostenibles:
Energías Renovables:
- PPPs financiando plantas de energía solar, eólica, hidroeléctrica
- Almacenamiento de energía y modernización de redes
- Hidrógeno verde
Movilidad Urbana Sostenible:
- Sistemas de transporte rápido de autobús (BRT)
- Transporte público eléctrico
- Ciclovías e infraestructura peatonal
Gestión de Agua:
- Tratamiento de aguas residuales
- Sistemas de suministro y distribución eficiente
- Desalinización en regiones áridas
Gestión de Residuos:
- Plantas de tratamiento residuo-a-energía
- Plantas de reciclaje de materiales
- Deposición segura de residuos peligrosos
Edificios Verdes y Espacio Urbano:
- Proyectos habitacionales sostenibles
- Edificios comerciales de eficiencia energética
- Espacios verdes urbanos
Desafíos Críticos: El Lado Oscuro de las PPPs
A pesar de potencial significativo de PPPs, han surgido desafíos sistémicos importantes que han limitado efectividad y generado preocupaciones públicas.
1. Riesgo Fiscal Oculto: La Trampa de Contingencia
El Problema Central:
PPPs transfieren riesgos operacionales a sector privado, pero riesgos residuales permanecen con gobiernos, frecuentemente no contabilizados adecuadamente.
Tipos de Riesgos Fiscales:
- Riesgos de Demanda: Si uso del proyecto (ej. tráfico en carretera) es inferior a proyecciones, gobierno típicamente compensar al socio privado
- Riesgos de Cambio: Moneda extranjera, tasas de interés puede afectar viabilidad; gobiernos frecuentemente compartir riesgos
- Riesgos Residuales: Al término de contrato, si activo no es viable, gobierno absorbe pérdida
Impacto Fiscal Documentado:
Investigación IDB sobre impacto fiscal de PPPs en LAC (2021) estimó contingencias futuras:
| País | 2017 (Min-Max % GDP) | 2022 (Min-Max % GDP) |
|---|---|---|
| Brasil | 13%-18% | 7%-9% |
| Colombia | 9%-12% | 5%-7% |
| Honduras | 13%-17% | 8%-11% |
| México | 3%-6% | 3%-4% |
| Perú | 11%-15% | 7%-9% |
Implicación: Honduras enfrenta contingencias PPP equivalentes a 8-11% de GDP – cifra masiva que podría consumir presupuesto nacional si se materializa.
Falla: Contabilización Inadecuada
Muchos países todavía no contabilizan pasivos contingentes de PPP bajo estándares IPSAS (International Public Sector Accounting Standards). Resultado: pasivos ocultos permanecen fuera de presupuestos públicos. Solo Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Perú están migrando a IPSAS.
2. Renegociación Sistemática: Cuando “Gana” el Sector Privado
Patrón documentado es que PPPs son frecuentemente renegociadas favoreciendo al socio privado:
Dinámicas de Renegociación:
- Desarrollador del proyecto estima demanda conservadoramente durante licitación (lowballing)
- Gana contrato con bid bajo
- Cuando demanda es inferior a proyecciones (o costo es superior), invoca cláusula de renegociación
- Gobierno, presionado por necesidad de servicio y costo político de fracaso, accede renegociación
- Socio privado recupera “equilibrio económico” con compensaciones adicionales
Caso Histórico: México
Entre 1989-1994, México licicitó 52 contratos de concesión para 5,000+ km de carreteras federales:
- Primera ola de concesiones plagada de problemas contractuales y regulatorios
- Crisis de 1995 reveló debilidades del marco regulatorio mexicano
- Múltiples renegociaciones contractuales, algunos con rescates gubernamentales
Por Qué Ocurre:
- Procesos de licitación complejos; participantes con información asimétrica
- Gobiernos débiles sin capacidad de enforcement de contratos rígidos
- Presión política para “hacer funcionar” proyectos visibles
Resultado: Gobierno absorbe riesgos que esperaba transferir; PPP se convierte de facto en subsidio disfrazado.
3. Brecha de Capacidad Institucional: El Cuello de Botella Crítico
Infrascope identificó que capacidad institucional para soportar PPPs permanece crítica y persistente desafío en LAC:
- Agencias PPP operacionales: Solo 50% de 26 países en región
- Capacidad de Preparación de Proyectos: Débil en muchos contextos
- Experiencia en Estructuración: Limitada en países emergentes
Resultado Práctico: Proyectos insuficientemente preparados llegan a licitación con:
- Diseños técnicos inadecuados
- Análisis de viabilidad deficiente
- Evaluación de riesgos incompleta
- Cláusulas contractuales mal elaboradas
Vicious Cycle:
Proyectos débilmente estructurados → problemas en implementación → renegociaciones → pérdida fiscal → desconfianza en PPPs
4. Sostenibilidad: Integración Aún Insuficiente
A pesar del movimiento hacia PPPs sostenibles, integración de criterios ESG permanece inconsistente:
Desafíos de Integración:
- Misalignment de Incentivos: Sector privado prioriza retorno corto-plazo; sector público busca beneficio socio-ambiental largo-plazo
- Falta de Estándares: Métricas de sostenibilidad variables, sin benchmark claro
- Incertidumbre de Riesgo: No claro quién carga riesgos de medidas de sostenibilidad (ej. materiales verdes más caros)
- Gobernanza Débil: Falta de stakeholder engagement significativo especialmente con comunidades afectadas
Resultado: Muchas “PPPs sostenibles” son principalmente verdes en marketing, no en sustancia.
5. Corrupción y Captura: Riesgos de Gobernanza
PPPs son sectores de alto riesgo para corrupción dadas magnitudes de capital involucrado, complejidad contractual, y opacidad relativa:
- Sobornos en procesos de licitación
- Selección de ganadores basada en conexiones políticas, no mérito
- Manipulación de términos contractuales favoreciendo ciertos bidders
- Supervisión corrupta de ejecución del proyecto
UNECE está desarrollando Standard Tolerancia Cero a Corrupción en Procuración PPP reconociendo necesidad de mayor transparencia y accountability.
Mejores Prácticas y Recomendaciones para PPPs Sostenibles en LAC
A luz de desafíos identificados, expertos han consolidado mejores prácticas:
1. Marcos Legales y Regulatorios Robustos y Estables
Lección de Madurez de PPP:
El Reino Unido, Australia, y Türkiye demuestran que marcos legales coherentes y duraderos son no-negociables:
- Institucionalización de estándares reduce costos transaccionales
- Predictibilidad legal construye confianza de inversores
- Continuidad política (a través de ciclos electorales) esencial
Para LAC: Necesidad de:
- Leyes PPP modernizadas con procedimientos claros
- Instituciones PPP permanentes (no dependientes de administración)
- Estabilidad del marco jurídico más allá de cambios políticos
2. Contabilización Rigurosa de Riesgos Fiscales
- Adopción universal de estándares IPSAS para contabilización de PPPs
- Cuantificación explícita de contingencias en presupuestos de medio-largo plazo (ej. Colombia cuantifica valor presente neto de compromisos firmemente durante 30 años)
- Divulgación pública de exposiciones fiscales de cartera PPP
3. Capacidad Institucional Fortalecida
- Agencias PPP dedicadas con personal técnico especializado
- Centros de Excelencia facilitando conocimiento compartido entre jurisdicciones
- Financiamiento de Preparación de Proyectos: Fondos dedicados asegurando proyectos llegan a licitación banco-able
4. Integración Auténtica de Sostenibilidad
- Marcos de Sostenibilidad Explícitos: Documentación clara de objetivos E&S desde preparación
- Métricas Internacionales: Adopción de Global Reporting Initiative (GRI), SASB, EU Taxonomy
- Revisión Independiente: Auditoría tercero de cumplimiento de estándares ESG
- Inclusión de Stakeholders: Consulta significativa con comunidades, ONGs ambientales, grupos sociales
5. Estructuración de Riesgo Equitativa
- Factores Contextuales: Consideración de demanda real vs. proyecciones optimistas
- Cláusulas Renegociación Limitadas: Renegociaciones posibles pero con procedimientos claros, transparentes
- Garantías Estrictas: Evitar que gobiernos absorban riesgos que deberían ser privados
6. Financiamiento Innovador y Blended
- Blended Finance: Combinación de capital concessional (de multilaterales) con capital privado reduce tasas de retorno requeridas
- Bonos Verdes y Sostenibles: Instrumentos financieros que atraen inversión alineada con sostenibilidad
- Garantías de Riesgo: Multilaterales aseguran porción de riesgo, habilitando acceso a capital privado
7. Transparencia y Accountability
- Registros Públicos: Bases de datos de PPPs con información sobre términos, performance, fiscal impacts
- Reportes de Impacto: Divulgación periódica de resultados ambientales, sociales
- Mecanismos de Queja: Canales para comunidades afectadas reportar problemas
La Paradoja Integrada: PPPs en Contexto de Temas Anteriores
Considerando temas previos de la conversación:
Transición Verde + PPPs:
PPPs pueden movilizar capital necesario para transición energética (energías renovables, eficiencia), pero deben estructurarse asegurando beneficio público compartido, no privatización de ganancias con socialización de riesgos.
Agua + PPPs:
Sector agua históricamente subfinanciado podría beneficiar de PPPs para tratamiento, distribución, reuso, pero riesgos de “privatización del agua” requieren salvaguardas robustas de acceso equitativo, precios asequibles.
Educación Ambiental + PPPs:
Infraestructuras educativas pueden ser desarrolladas bajo PPPs, pero necesidad de asegurar estándares pedagógicos, no captura por intereses privados.
Agricultura Sostenible + PPPs:
Pequeños agricultores podrían acceder a finanzas PPP para cooperativas de almacenamiento, procesamiento, si estructurados inclusivamente.
Biodiversidad + PPPs:
Iniciativas de conservación (ej. pagos por servicios ecosistémicos) pueden adoptar estructuras PPP movilizando capital privado para resultados ambientales.
Las alianzas público-privadas, cuando bien diseñadas, con marcos regulatorios robustos, capacidad institucional adecuada, integración auténtica de sostenibilidad, y gestión rigurosa de riesgos fiscales, pueden ser herramientas transformacionales para América Latina.
Con brecha de infraestructura de 5% del PIB regional (USD 200-250 mil millones anuales), sector público solo no puede cerrar brecha. Capital privado es necesario. La pregunta es: ¿bajo qué términos?
PPPs exitosas requieren que gobiernos sean socios sofisticados – no supplicantes desesperados o presas de captura corporativa. Región ha avanzado: inversión PPP creció 15%, proyectos 25% entre 2022-2024. Pero integración de sostenibilidad sigue siendo brecha, riesgos fiscales frecuentemente ocultos, capacidad institucional desigual.
El futuro de PPPs en LAC dependerá de voluntad política de implementar mejores prácticas, construcción de capacidades institucionales, transparencia radical, y insistencia que PPPs sirvan desarrollo equitativo, inclusive, sostenible – no simplemente transferencia de riesgos públicos a favor privado.